就业是民生根基，也是观察经济运行的重要窗口。国务院近期印发《实施就业优先战略“十五五”规划》，立足“十四五”稳就业扎实成效，直面人口结构变化、产业转型、新技术冲击等新挑战，围绕高质量充分就业作出系统部署。对此，中国社会科学院中国式现代化研究院研究员、世界社保研究中心主任房连泉撰文从发展转向、发展模式、指标设计、政策落地四个方面，全面解读这份规划的核心思路与实践路径。以下为全文：

统筹扩容提质 就业优先获得坚实支撑

——《实施就业优先战略“十五五”规划》解读

文/房连泉

就业是最基本的民生，也是观察经济运行和社会预期的重要窗口。近日，国务院印发《实施就业优先战略“十五五”规划》（以下简称《规划》），把促进高质量充分就业摆在更加突出的位置，对未来五年就业工作作出系统安排，提出目标指引。

从稳住就业基本盘到促进高质量充分就业

“十四五”时期，就业政策的首要任务是在疫情冲击、外部环境变化和经济结构调整中稳住基本盘。《“十四五”就业促进规划》提出，城镇新增就业5500万人以上、城镇调查失业率控制在5.5%以内，并强调扩大就业容量、提升就业质量、缓解结构性就业矛盾、防范规模性失业风险。五年来，我国就业形势总体保持稳定，全国城镇新增就业累计约6242万人。2025年，全国城镇调查失业率平均值为5.2%，年末全国就业人员72504万人，其中城镇就业人员47535万人。这说明稳就业政策经受住了多重压力考验，也为“十五五”时期进一步提升就业质量奠定了基础。

进入“十五五”，就业工作的环境和约束发生了明显变化。人口老龄化加剧、劳动年龄人口变化、高校毕业生规模持续处于高位，使劳动力供给的总量、年龄结构和技能结构都在发生变化或调整。2026届全国普通高校毕业生预计达到1270万人，青年就业仍将是稳就业的重要着力点。与此同时，产业转型升级持续推进，先进制造业、数字经济、养老托育、绿色低碳等领域不断产生新岗位，但这些岗位对劳动者技能和综合素质提出了更高要求。

需要关注的是，人工智能等新技术正在加快进入生产和服务环节。一方面，新技术会提高效率，催生新职业、新场景和新业态；另一方面，也会对部分重复性岗位带来替代压力。灵活就业和新就业形态持续发展，为劳动者就业增收提供了新渠道，也使社会保险、职业伤害、劳动报酬、算法管理等问题更加突出。因此，“十五五”时期就业工作不能只满足于总量稳定，还要更加重视结构优化、能力提升和权益保障。

在此背景下，《规划》把“就业领域人力资源供需不匹配”作为主要矛盾，并提出“坚持投资于物和投资于人紧密结合”，这一表述具有很强的针对性。今后稳就业、促就业，需把更多政策发力点和资源投向聚焦于人力资本、技能提升、公共就业服务和劳动者职业发展能力领域。“十五五”时期就业工作的重点，不只是多创造岗位，更是让岗位创造与人的能力提升同步推进，让劳动者能够适应产业升级，也让产业发展适配到合适的人，重点破解“有活没人干、有人没活干”的供需矛盾。

构建就业友好型发展方式是落实就业优先战略的关键

就业扶持、公共就业服务、社保降费、稳岗返还、职业技能培训等政策，仍是稳就业的重要支撑，但《规划》进一步提出“构建就业友好型发展方式”。在系统思维模式下，就业不仅是经济政策实施后的效果，就业部门的单项任务，更应成为宏观调控、产业布局、投资安排和公共服务配置的重要约束。

就业友好型发展方式意味着工作思路的转变。重大项目不能只看投资规模、产出效率和技术水平，也要看能否创造岗位、带动增收、促进技能提升；产业升级不能只看设备更新和效率提升，也要看劳动者能否通过培训和转岗找到新岗位。对地方而言，招商引资、产业园区建设、城市更新和公共服务布局，都应把就业承载力和岗位质量纳入考量。对企业而言，技术改造和数字化转型也需要更多考虑员工技能更新、岗位转换和劳动关系稳定等因素。

《规划》强调“就业质的有效提升和量的合理增长”，也体现了就业评价标准的变化。未来评判的标准不能只看新增就业人数，还要看就业机会是否公平、人岗匹配是否顺畅、劳动关系是否规范、社会保障是否覆盖、工资收入是否合理增长等。数量是底线，质量是方向。没有足够岗位，就业大局难以稳定；没有较好质量，劳动者获得感和居民消费预期也难以稳定。

《规划》把“不发生规模性失业风险”放在底线位置。就业风险往往不是突然出现的，而是在订单波动、招聘需求下降、企业用工收缩、重点群体求职周期拉长、部分岗位替代加快等信号中逐步累积。未来稳就业要更加重视前瞻性监测和政策储备，不能等风险显性化后再被动应对。

规划指标设置更加注重结构优化和质量提升

《规划》提出，“十五五”时期就业保持总体稳定，高质量充分就业取得新进展，并在就业机会、就业环境、就业结构、人岗匹配、劳动关系等方面设定目标，同时设置城镇新增就业、城镇调查失业率、城镇就业占全部就业比重等10项主要指标。上述设计，首先是为了稳住就业底线。城镇新增就业和城镇调查失业率仍然是最基础的指标，说明“十五五”时期就业总量稳定仍是首要任务。调查失业率目标延续5.5%左右的区间，既体现了稳就业的政策要求，也充分考虑产业调整、技术变革和外部环境变化的不确定性。

规划指标设计反映了就业结构优化的要求。城镇就业占全部就业比重、服务业和新业态吸纳就业能力、重点群体就业稳定等内容，体现了就业结构随城镇化、产业升级和人口流动而变化。未来就业增量既来自先进制造、数字经济等新领域，也来自生活服务、养老托育、家政服务、文旅消费、县域经济等民生服务领域。指标设计不能只看岗位数量，还要看岗位分布是否适应经济结构变化。

更重要的是，《规划》把就业质量和人力资本放在了更突出的位置。全员劳动生产率增长高于国内生产总值增长，强调就业扩容不能停留在低效率岗位堆积上，而要与劳动生产率提升相协调；技能人才占比提高，则直接回应人力资源供需不匹配问题。因此，“十五五”的就业指标设置，是将就业规模、就业结构、劳动生产率和技能水平通盘考虑，体现了高质量发展对就业工作的牵引。

重点在于提高就业政策的精准性和韧性

从《规划》二至十部分看，“十五五”时期就业工作的重点已经形成一条比较清晰的链条：前端是宏观调控和产业支撑，中端是人力资源开发和重点群体帮扶，后端是公共服务、权益保障和风险防控。落实好《规划》，关键是把这些部署转化为可操作、可评价、可持续的政策机制。

一是把宏观政策中的就业优先导向做实。财政、货币、产业、消费、投资、贸易、区域等政策，都应增强与就业政策的协同性。重大政策和重大项目应同步评估岗位创造、岗位稳定、工资水平、技能要求和社会保障情况。对可能产生明显就业收缩效应的政策，要有过渡安排和转岗支持，避免政策目标的预期效果相互抵消。

二是推动产业发展和就业扩容提质协同。产业是就业的根基，但不同产业的就业效应并不相同。劳动密集型行业、中小微企业和个体工商户仍是稳就业的基本盘；家政、养老、托育、文旅、住宿餐饮、现代物流等服务业，是扩大就业的重要载体；先进制造、数字经济、绿色低碳等新领域，重塑职业体系，更新技能要求。落实《规划》，既要防止只重技术升级、不重就业承载，也要避免把稳就业简单理解为保护低效率岗位。

三是把“投资于人”落到现代化人力资源开发上。破解结构性就业矛盾，关键在于推动教育供给、职业培训、技能评价和就业服务有效衔接、形成闭环。建议围绕产业链和区域用工需求，建立“岗位需求、技能培训、技能评价、就业服务、收入变化”的评价机制，把培训后的就业率、稳定就业时间、收入改善和企业满意度作为重要指标，减少低效培训和重复培训。

四是更加精准做好重点群体和新就业形态劳动者服务。应对青年就业难题，需将就业服务关口前移，优化专业设置、实习实践、职业规划、就业见习和校企合作；对离校未就业毕业生、困难毕业生和长期失业青年，要加强实名制帮扶和持续跟踪。对农民工、退役军人、就业困难人员等群体，要结合城乡融合、乡村振兴、社会救助和基本公共服务均等化等工作统筹推进。对平台就业、零工就业、个体经营和非全日制就业等形态，则应在鼓励发展的同时，加快完善职业伤害保障、参保缴费支持、算法规则透明、劳动争议调解等制度，推动平台企业、合作企业和劳动者之间形成更清晰的责任边界。

五是把就业服务、权益保障、社会保障和风险预警有效衔接。公共就业服务要从“发布岗位、组织招聘”进一步转向精准匹配和全程帮扶。全国就业信息资源库、“中国就业”公共服务平台、员工录用“一件事”、个人创业“一件事”等，应更多服务于劳动者和企业真实需求。同时，提高农民工、灵活就业人员和新就业形态劳动者参保便利性，降低制度转换成本，增强社会保障对流动就业、灵活就业的适应性。加强就业监测，需要关注企业订单、招聘需求、劳动者收入、青年求职周期、行业岗位替代等信号，围绕重点地区、重点行业、重点企业、重点群体建立预警机制，把风险处置从事后补救转向前瞻防控。

总体来看，“十五五”时期，稳住就业基本盘仍是底线，但更关键的是推动劳动者能力提升、岗位质量改善、产业发展升级和社会保障完善形成良性循环。只有把“投资于物”和“投资于人”真正结合起来，把就业优先落实到宏观调控、产业发展、教育培训、公共服务等各个环节，才能在经济结构调整和数字技术变革中稳住就业、提升就业质量，为中国式现代化提供更加坚实的人力资源和民生支撑。